导语

　　扩大开放、大幅度放宽内外资市场准入，深度融入国际产业链、价值链、创新链，是构建“双循环”新发展格局的根基性命题。这其中，如果说全面放开一般制造业是画龙，有序放开电信业外资准入限制则是点睛。

　　电信业既是关系国计民生的战略领域，又是数字经济和新基建的根基。有序放开电信业，预示着我国正在用更加开放的姿态构建新基建的发展方略，也是加快构建“双循环”新发展格局应有之义。当然，有序放开电信业外资准入限制，更多的是我国向世界展示“开放中国”的象征意义。如何做好其中的功课，无疑是当下最重要的课题之一。

　　2月19日，国务院办公厅转发商务部、国家发展改革委联合制定的《2025年稳外资行动方案》(以下简称《方案》)，旨在进一步加大引资稳资力度，推进高水平对外开放。《方案》指出，有序扩大自主开放，扩大电信等领域开放试点。《方案》还强调，要对相关领域外商洽谈项目开展“专班式”跟踪服务，及时协调解决问题，推动项目尽早落地。

　　 WTO之下的“保护罩”

　　1994年5月，WTO的基础电信谈判开始。包括美国、日本、欧盟在内的共53个成员自愿参加谈判，目的在于开放年收入达5000亿美元的全球基础电信市场。经过将近三年的艰苦谈判，最终在1997年2月15日占世界电信90%以上份额的68个世界贸易组织成员达成了全球电信自由化协议，后称《全球基础电信协议》，并于1998年2月5日正式生效。

　　信息技术的发展对世界经济，特别是对电信业的发展产生革命性的影响。因此将信息技术产品贸易自由化和电信服务贸易自由化联系起来，实现在全球信息技术产业中的贸易自由化的呼声愈来愈高。美国首先提出签定信息技术协议，以消除在全球信息技术产业里的关税。该协议于1996年12月在新加坡召开的第一届WTO部长会议上的得到原则批准，并决定如果到1997年4月1日前加入该协议的代表方占全球信息技术产品贸易额的90%协议即生效。至1997年3月26日，共有41个代表方参加了该协议，他们占全球信息技术贸易额的92.5%。

　　电信业对外开放是有序渐进推进的。电信业是支撑经济社会发展的战略性、基础性、先导性行业，在国家安全方面的重要性不言而喻。《中华人民共和国加入WTO议定书》附件9列明承诺开放的增值电信业务范围包括：电子邮件、语音邮件、在线信息和数据检索、电子数据交换、增值传真服务(包括储存和发送、储存和检索)、编码和规程转换、在线信息和/或数据处理(包括交易处理)等三大类。

　　我国加入WTO之后，履行承诺，持续推动电信服务业对外开放，不过也有着相应的要求。因为电信行业是传统的自然垄断行业，具有规模经济、范围经济、大量的沉淀成本和成本弱增性等特点，要进一步发展电信业，当时的当务之急是要进行电信行业管制的改革。

　　2001年《外商投资电信企业管理规定》颁布，规定外资须以合资公司方式提供电信服务，也就是说，必须与中国通信企业合作，而且外资持股比例都有上限，如在基础电信业务领域，外资出资占比不得超过49%，在增值电信业务领域，外资出资占比不得超过50%。

　　这如同为国内电信运营企业设置了一个“透明的保护罩”，一方面，适度开放留给国内企业足够的发展空间；另一方面，也给到国内企业一定压力，在竞争中不断提升自身实力和服务用户的水平。

　　虽然之后《外商投资电信企业管理规定》经历了两次修订，外资进入的条件不断放宽，比如，不再要求外方主要投资者具备“良好业绩和运营经验”，但是49%和50%的持股比例上限一直都在。

　　近几年，经历了政企剥离、IPO上市、分拆重组等一系列标志性事件后，国内电信市场的竞争日益激烈，运营商也逐渐成为适应市场环境的现代企业。中国信息通信行业的整体力量迅速壮大，中国运营商无论是用户规模、服务水平、技术实力还是资本力量等，已经从开放之初的全面落后，到如今的整体占优。

　　中国用户当下正享受着全世界“又快又便宜”的通信服务，这是中国信息通信行业发展水平快速提升的结果。“快”，中国的网速水平在国际上处于领先位置，2023年底时，我国的固定宽带网速和移动宽带网速均排名全球第四，远超全球平均水平。“便宜”，截止2023年底，我国用户固定宽带成本处于全球第五低，移动宽带成本之低也远远超出全球平均水平。

　　电信业扩大开放是大势所趋

　　党的十八大以来，我国主动提出倡议并携手各方推动实践“一带一路”发展合作新思路，形成了更大范围、更广领域、更深层次的对外开放格局，积极融入世界经济并参与全球经济治理体系改革。

　　世界贸易组织是多边主义的重要支柱，是全球经济治理的重要舞台，而中国从国际经贸规则的被动接受者和主动接轨者，已逐步成长为重要参与者。国际高标准经贸规则相比传统的经贸规则而言，自由化和便利化要求更高，涵盖领域更广，不仅涉及商品和要素流动型开放，还涉及规则等制度型开放，与我国高水平对外开放的战略要求高度一致。

　　高标准的经贸协定中，经贸规则条款在关税壁垒、海关通关程序、技术性贸易壁垒等方面都表现出更高的开放承诺水平，必将推动中国与RCEP、CPTPP、DEPA等协定的成员国开放合作进一步扩大，为我国电信行业海外拓展提供新的机遇。

　　例如，成员国将新增开放部分基础和增值电信业务，放宽部分业务的准入条件或提供方式。同时，数字贸易领域的合作迎来新高潮，比如，亚太区域通信基础设施互联互通、数字经济合作等空间巨大，中东区域的阿联酋等国的新基建、新能源等业务前景广阔。

　　当然，进一步扩大电信业务对外开放，也意味着我国的电信运营商未来可能需要面对更多的外来竞争者。最直接的影响来自高标准国际经贸规则中不可或缺的电信规则新要求。无论是我国已经加入的RCEP还是正在积极申请加入的CPTPP和DEPA，都对我国电信行业的发展提出了新的挑战。比如，应当如何保证涉及电信基础设施的增值类业务对外开放过程中的信息安全、如何解决我国现有法律法规与CPTPP框架规则相冲突的领域，以及如何在电信服务业对外开放的过程中避免国际竞争带来的负效应，避免我国电信业产业受损的问题等，都是我国在持续推进电信服务业市场化改革与对外开放过程中需要解决的问题。

　　在源代码和算法审查权限问题上，我国现行的法律与CPTPP框架规则存在着不一致的地方。CPTPP第14章第17条规定，任何缔约方不得以另一缔约方的软体或含软体之产品之进口、分销、出售或在其境内使用该软体或含该软体之产品。但是，第一段规定，这一条款只适用于大量商品化的软件或包含这种软件的产品，而不适用于用于关键基础设施的软件。我国法律对源代码、算法等的审查有较为严格的规定，如《网络安全法》第35条规定：“关键信息基础设施运营商购买可能影响国家安全的网络产品或服务，必须经过国家网信办、国务院相关部门联合组织的国家安全审查”。也有一些外国公司质疑这种做法是否会影响到其商业数据的安全性。

　　此外，在某些关键技术领域，如核心电子器件、高端通用芯片、人工智能关键算法等方面，仍然存在“卡脖子”问题，关键技术和综合科技水平与欧美等发达国家仍存在一定的差距。像微软公司早在多年前就已将其所掌握的人工智能、云计算等增值电信服务推向国际市场，并且在国际竞争中始终掌握着领导者地位。相比之下，我国电信服务业并不具备这样的竞争优势，在参与国际竞争时不可避免地面临强势的龙头企业竞争。

　　越强大，越开放，越包容

　　电信业是吸引外商投资的重要领域。我国《外商投资法》第四条规定，国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。现行有效的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2021年版)》规定，电信公司的业务限于中国入世承诺开放的电信业务，并且增值电信业务的外资股比不超过50%(电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外)，基础电信业务须由中方控股。

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。

　　2024年4月，《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》发布，提出在获批开展试点的地区取消互联网数据中心(IDC)、内容分发网络(CDN)、互联网接入服务(ISP)、在线数据处理与交易处理，以及信息服务中信息发布平台和递送服务(互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外)、信息保护和处理服务业务的外资股比限制。

　　按照有关部署，北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区率先开展试点。外资企业按照要求申请试点批复，取得批复后在相应自贸试验区开展实质性经营。

　　 IDC为云服务提供服务器托管、数据存储方面的硬件支持，是云服务的基础业务。打个比方，云服务就像是一个巨大的在线图书馆，它存储了大量的资料内容，供人们随时查阅和使用。而IDC则相当于这个图书馆的实体建筑，它提供了必要的空间和硬件，确保图书馆能够稳定地运行。因此，IDC业务的开放一直被视为是等同云服务的开放。

　　扩大增值电信业务领域准入，能够丰富我国增值电信服务市场的产品和服务种类。随着5G、人工智能、大数据、工业互联网等创新发展和应用落地，经济社会各领域的数字化转型将在更广范围、更深程度、更高水平上开展。空中客车曾表示，打算引入飞机健康监控和预防性维修服务，以全球机队的大数据和算法为基础，其中部分服务涉及在线数据处理。

　　电信业进一步扩大对外开放，迎合了数字技术发展新方向。在此次试点取消外资股比限制的业务中，互联网数据中心和信息服务是外资重点关注和有较强意愿进入的业务领域，也是算力设施发展的重要组成部分。该业务首次对港澳资本以外的境外资本开放，为的就是集中更多技术、资金、资源，夯实筑牢智能时代的算力底座，推动人工智能、大数据、算力等新技术与千行百业加速融合创新，探索更多新模式新业态，进一步促进数字经济与实体经济深度融合，为新质生产力发展注入强劲动能。

　　如今，外资准入门槛进一步降低，增值电信业务主动拓宽开放至8项，并取消了其中4项的外资股比限制；开放地域范围由点及面不断扩大，2013年在上海自贸试验区率先开展增值电信业务对外开放试点，2018年将政策复制到所有自贸试验区，并于2019年在全国范围内取消了呼叫中心等多项业务的外资股比限制。同时，电信市场营商环境持续优化，不断提升外资准入便利化水平，将外资准入审批与电信业务许可审批进行合并，简化自贸试验区增值电信业务的许可审批程序。截至今年9月底，获准在华经营电信业务的外资企业增加至2220家，有力推动了电信市场繁荣。

　　2月19日，国务院办公厅转发商务部、国家发展改革委联合制定的《2025年稳外资行动方案》，旨在进一步加大引资稳资力度，推进高水平对外开放。其中明确指出，有序扩大自主开放，扩大电信等领域开放试点。

　　《方案》指出，为有序扩大自主开放，将支持试点地区抓好增值电信等领域的开放试点政策宣贯落实。《方案》还强调，要对相关领域外商洽谈项目开展“专班式”跟踪服务，及时协调解决问题，推动项目尽早落地。

　　此外，《方案》还明确提出，要适时进一步扩大电信领域的开放试点范围。这不仅意味着电信领域的开放程度将不断提升，也预示着外资企业在华电信市场的参与度将进一步加强，有助于推动电信行业的创新发展和国际竞争力的提升。