《中华人民共和国企业国有资产法》修订草案近日提请十四届全国人大常委会首次审议。
“这是该法自施行以来的系统性修订，标志着企业国有资产法治化进程迈入高质量发展的新阶段。”中国财政科学研究院副研究员谭静表示。
此次修订回归基础法理和经济社会运行规律，跳出单一部门局限，从国家治理高度统筹推进包括企业国有资产在内的各类国有资产资源充分释放综合价值。这既是中国特色社会主义国有资产法律体系构建与完善的内在要求，也是推动企业国有资产法修订需要秉持的基本理念。
修订草案总体呈现“尊重规律、注重协调、强化统筹”的特点。受访专家一致认为，以立法引领和保障国资国企改革发展，加强国有资产管理监督法治建设，对于保障国有经济持续健康发展具有重要意义。
法治加力：监管体系焕发新活力
企业国有资产法已施行17年，本次修订草案修改71条、新增32条，共计九章109条。
纵观草案，信永中和会计师事务所合伙人赵现波认为，此次修订最核心的变革，是国资监管底层逻辑的根本性重塑，可实现监管领域全覆盖。从原来的以“防范国有资产流失”为核心目标，侧重管资产、管企业的兜底式监管，加快转向以高质量发展为导向，构建以管资本为主线的新型监管框架。
他进一步表示，修订草案厘清政企边界、政资边界，推动监管部门回归资本监管本职，监管重心聚焦国有资本布局优化、投资回报管控、风险防范化解以及国有资产保值增值四大核心维度。
“此次修订彻底填补了监管盲区，实现国资监管全链条、全主体覆盖。”赵现波补充道，草案针对大额采购、关联交易、境外投资等高风险关键环节搭建全流程监管机制，补齐了三级及以下子公司、境外国有资产等领域长期存在的监管空白，构建起全域闭环监管体系。
同时，草案对法定化国企分类监管作出清晰、有逻辑性安排。明确提出分类管理原则，就国有独资公司、国有资本控股公司作整体界定，原则上划分为功能类、公益类、商业类三种类型，继而就不同类型的考核方向作出原则性规定。此外，在公司治理层面明确各治理主体法定权责，将董事会职权上升为法律保障，正式确立国有股权董事制度，从源头规范决策。
谭静认为，法律修订要坚持按规律办事，着力释放企业国有资产综合价值，切实增强国家出资企业的核心功能和核心竞争力。
为此，要坚持把立法对象定位在“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”管理上。要尊重国家出资企业独立法人与市场经营主体地位，尊重国有资本运营与企业经营内在规律，坚持“三个区分开来”的尽职免责、创新容错机制纳入法律框架，为企业创新吃下“定心丸”。
法条措辞之变：国企会计审计由可选转为必选
值得关注的是，在强化财务管理规范要求上，草案将现行法第六十七条中履行出资人职责的机构“可以”委托会计师事务所进行审计的规定，修改为“应当”定期委托审计。这一变化具有重大影响。
“措辞微调，内涵巨变，这是强化刚性监督约束的体现。”赵现波结合修订草案，梳理了国有企业亟需落地的三大整改方向。
首先，搭建常态化审计协同机制。国企需主动适配出资人常态化审计要求，完善审计资料报送、现场人员配合、审计流程协同等全流程工作机制。审计覆盖范围不再局限于年度财务会计报告，而将同步延伸至经营业绩考核、债务风险排查、内部控制有效性评价等核心经营管理领域。
其次，夯实内部审计体系建设。草案明确要求国有企业健全独立内部审计机构与配套管理制度，大型国企需实现内部审计全域覆盖，将财务收支、经济责任审计、工程项目建设、内控合规管理全部纳入内审范畴，筑牢企业内部财务风控第一道防线。
最后，强化审计委员会履职能力建设。针对未设置监事会及监事的国有企业，审计委员会将承接监事会监督职权。企业须保障审计委员会成员具备财务、审计、风控等专业从业背景，从人员配置、履职流程上保障审计委员会独立开展监督工作，不受经营管理层干预。
在提升会计信息质量与透明度方面，草案要求国家出资企业提供会计资料以准确反映经营业绩，并要求国有独资公司、国有资本控股公司应当依法履行信息公开义务，真实准确公开有关信息。对此，赵现波认为，企业应当完善会计核算体系，确保会计信息真实、完整、准确。特别是对于复杂交易，应建立专业会计判断和审核机制。加强财务报告编制管理，建立信息公开制度。
同时，草案要求加强国家出资企业的债务管理，防控债务风险，重大债务风险应及时向出资人报告。规定国务院和地方人民政府财政部门依法牵头组织对国家出资企业开展财会监督。企业应建立债务风险预警机制，设定资产负债率、流动比率、速动比率等关键预警指标。对于超过预警线的债务风险，应及时分析原因，制定化解方案，并向履行出资人职责的机构报告。积极配合财政部门开展财会监督工作，如实提供财务资料，不得拒绝、阻碍、拖延。此外，草案对关联方交易的规范进行实质性升级，防范利益输送。
修法强基：会计核算的重塑和变革
此次修法，将全方位重塑会计核算规则、执行标准与监管要求。其中，针对会计核算作出一系列实质性改动，标志着国企会计管理迈入全新阶段。
对于可能产生的实质性调整，在赵现波看来，一是适配分类核算要求。根据企业分类调整核算口径，比如公益民生类企业需要单独核算公共服务业务的成本与收益，区分公益性业务和经营性业务，满足差异化考核要求。
二是国有资本收益核算规范。按照草案明确的收益收缴、使用规则，调整国有资本收益的相关会计处理，清晰区分企业留存和上缴、民生使用的核算边界。
三是特殊处置事项核算规范。对于关联方资产转让、境外资产转让、国有资产划转等事项，按照草案的监管要求补充相应的合规性核算辅助信息，确保每一步处置可追溯核查。
四是政府投资项目的权益确认。对于承接经营性政府投资项目形成的增量国有资本，需按照国家有关规定及时确认增加的权益，进行产权变动登记。“这要求财务核算及时确认实收资本或资本公积的增量，并同步办理产权登记手续，避免形成账外资产。”赵现波解释说。
五是参股权益的核算强化。草案对参股权益管理的专节规范，要求国企在财务核算中加强对参股投资的减值测试频率和精度，对参股公司的经营异常及时进行会计处理。“参股投资的权益法核算需要获取更充分、更及时的参股公司财务信息。”他表示。
此外，由于审计监督得到强化，履行出资人职责的机构应有计划系统地委托会计师事务所对国有独资公司、国有资本控股公司的财务会计报告予以审计，以此掌握经营情况，防范财务风险，切实保护出资人权益。草案第一百零六条也对中介机构的责任要求进一步加强。
企业国有资产法的修订是新时代国资国企改革发展的重要法治保障。国有企业应当以此次修法为契机，全面提升治理水平和管理效能，在法治轨道上实现高质量发展。
谭静表示，企业国有资产管理涉及类别广、部门多，立法的过程是一个不断提高站位、凝聚共识、改革深化的过程。要聚焦主要矛盾和核心问题，把着力构建权责清晰、协同有效、统筹有力的企业国有资产宏观治理体系作为重点。同时，她建议处理好政策语言向法言法语的精准规范转化，统筹考虑法律实施的长期性和部分政策的阶段性和灵活性之间的衔接问题。
