稳妥有序推进现代化城市轨道交通建设
杨永平 赵东 刘佩
2025年7月，中央城市工作会议在北京举行，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。2025年8月，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，提出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。结合城镇化进程和城市发展新阶段，当前城市轨道交通正从大规模增量扩张向存量提质增效为主转型，要持续提升运营服务质量和效益，进一步发挥在城市综合交通体系中的骨干作用。
一、我国城市轨道交通发展的主要成就
（一）优化城市空间结构，促进土地集约节约利用
城市轨道交通具有安全、快速、准时的特征，在我国快速城镇化进程中发挥了重要作用，截至2025年底，我国内地有58个城市开通运营城市轨道交通，运营里程13071.58公里。城市轨道交通规划建设极大地缩短了城市主要中心及重要节点间的时空距离，有利于引导城市结构从单中心、均质化发展向多中心、轴带式集聚转变，促进土地资源集约节约高效利用。“十四五”期间，一些城市以“建轨道就是建城市”的发展理念，以轨道交通规划建设推动超特大城市外围新区开发建设和组团式发展，支持和引导大城市空间结构优化和产业合理布局。同时，部分地方探索围绕轨道车站打造“城市微中心”“轨道社区”等以降本增收为目标的多元化经营。
（二）保障居民日常出行，提高人民群众获得感
“十四五”时期，我国城市轨道交通高峰时段最小列车间隔由290秒缩短至273秒，日均运营时间由16.7小时提升至16.95小时，发生5分钟以上延误事件由1416次降至839次，平均5分钟及以上延误率由0.346次/百万公里降至0.121次/百万公里，安检、客服、支付等方面“无感”出行服务不断升级，运营服务水平不断提升，运营安全状况总体平稳可控。
城市轨道交通大幅提高了城市交通供给水平和品质，减少了居民交通出行时间和费用成本，提高了居民出行安全性、快速性、便捷性、准时性，有力保障了城市居民日常出行。2014年、2018年、2024年城市轨道交通年客运量分别突破100亿人次、200亿人次、300亿人次，每天数千万居民的日常出行得到保障。
（三）优化城市出行结构，缓解城市交通拥堵
我国私人汽车拥有量由2013年的10502万辆增长至2024年的35268万辆，年均增长11.64％。机动化快速发展带来的城市交通拥堵问题日益突出，36个全国主要城市高峰期平均运行速度为20.1公里/小时，制约了城市日常运行和交通效率。
2025年城市轨道交通客运量占公共交通客运量的比例为30.15%，其中，上海、北京、广州、深圳等城市超过50%，城市轨道交通已成为超大、特大城市公共交通的主要出行方式。城市轨道交通作为集约化的出行方式，极大减轻了中心城道路交通压力，大大减少了城市道路交通设施的建设和维护投资，显著提升城市交通的整体效率、效益和品质，有效缓解了交通拥堵压力。以上海为例，城市轨道交通在中心城通勤出行中达到24％、高于小汽车的23%，在出行总量持续增长、出行距离不断延长的背景下，中心城区392公里轨道承担了工作日633万人次的出行，而中心城区3666公里城市道路仅承担670万人次出行。
（四）加快节能技术应用，践行绿色低碳发展理念
我国城市轨道交通积极探索应用新技术、新材料、新工艺，加快绿色化发展步伐。围绕建设施工、运营管理和装备制造等环节采取节能减排的措施，推广应用环保材料、节能工艺及循环利用技术，大力推进新能源列车、轻量化车体、智能轨道快运系统以及永磁同步牵引电机等的研发应用，进一步优化能源结构，提高列车牵引效率，有效推动城市轨道交通节能减排和绿色可持续发展。总体上，城市轨道交通在降低交通运输行业总能耗方面具有明显的作用。城市轨道交通单位周转里程能耗约0.19吨标准煤/万人公里，只有常规公交的2/3，小汽车的1/5。
（五）稳定固定资产投资，带动上下游产业发展
在2008年全球金融危机、2015年增加公共产品和服务供给等不同发展阶段，城市轨道交通的发展稳定了固定资产投资，提升了沿线土地价值，增加了政府财政收入，同时，在全产业链发展方面，城市轨道交通拉动了车辆、钢材、水泥、机电设备等上游装备制造与建材工业的发展，带动了下游规划设计、建设施工和运营维护等方面技术升级与就业。
二、城市轨道交通进入新发展阶段
（一）城市发展正发生深刻变革
我国绝大多数城市人口呈现减量化、少子化、老龄化趋势，已经开通运营城市轨道交通的城市城镇化率已超过70%，城市空间拓展速度放缓。城市人口和空间拓展新变化趋势重塑了城市轨道交通发展的底层逻辑，城市轨道交通正从大规模增量扩张向存量提质增效为主转型，要充分发挥城市轨道交通网络效率和效益，加快构建现代化城市轨道交通体系。
（二）居民出行需求加速升级
近几年网约车、共享单车、电动自行车等出行方式逐步兴起，居民出行结构发生变化，居民出行需求呈现高品质、多样化、个性化的特征，对出行服务的便捷性、舒适性、安全性提出了更高要求。现代化城市轨道交通要坚持人民至上，重视既有线网提质增效，不断提升运营效率和服务质量，构建高效便捷的通勤出行网络。
（三）行业可持续发展水平仍需提高
城市轨道交通多为地下工程，建设成本、人工和能源消耗等运营成本较高。当前智能化、信息化新技术不断涌现，城市轨道交通需在降本增效上下功夫，充分利用新技术手段，加强规划、设计、建设、运营全生命周期精细化管控，合理降低工程造价和运营成本。
三、现代化城市轨道交通发展主要方向
我国城市轨道交通运营里程稳居世界第一，当前城市发展正发生深刻变革，居民出行需求加速升级，现代化城市轨道交通建设迫在眉睫。
（一）既有线网提质增效
坚持“花小钱、办大事”原则，以小投资解决“联网、补网、强链”大问题，通过既有线延伸、建设支线、增设车站、扩建车辆基地或车站规模、改善换乘条件、提高旅行速度、灵活组织运营等方式，进一步扩大线路覆盖范围，提高线网运营效率，切实扩大有效投资。
（二）提高运营服务水平
在运营组织方面，采用大小交路、灵活编组、不对称发车、组织快慢车开行等措施，优化运营组织模式。加强干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展。加强交通一体化衔接，进一步优化城市轨道交通与地面常规公交线站布局，充分考虑城市轨道交通与车、电动自行车、自行车、共享单车、步行等个体交通出行接驳需求，合理确定站点周边交通接驳设施规模。研究一网整合的智能公共交通管理系统，打造面向公众的城市智能公共交通服务平台，便利乘客使用，解决好乘客出行“最后一公里”问题。
（三）积极推进行业降本增效
城市轨道交通企业需要全面贯彻降本增效理念，建设阶段需进一步深化前期方案研究，合理确定项目建设标准，推行精细化设计和标准化设计，推进设备系统共享共用，优化车辆段场配属；运营阶段需提升用工效能、提升维修管理水平、降低能耗、优化运营组织、强化绩效评价。通过精细把控城市轨道交通建设和运营成本，以实现“降本”目的。同时，推动资源开发，提升资源利用效率与经营收益，不断健全物业开发、商业运营等多元收入结构，探索多层次、差别化的票制票价体系和动态调整机制，以实现“增效”目的。
