2026年4月，国务院印发《关于推进服务业扩能提质的意见》(以下简称《意见》)，明确提出到2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶、培育更多“中国服务”品牌的战略目标。这一政策文件的出台，既是对国家“十五五”规划纲要“促进服务业优质高效发展”战略部署的具体落实，也是对构建新发展格局的制度性响应。服务业是贯通生产、分配、流通、消费（883434）各环节的关键纽带，其发展质效直接决定经济循环的畅通程度。当前，准确理解服务业扩能提质与畅通国内国际双循环的内在逻辑，是推动“十五五”时期服务业高质量发展的关键所在。
服务业扩能提质是构建新发展格局的内在要求
(一)服务业是贯通国民经济循环的关键纽带。服务业是贯通生产与消费（883434）的“制度枢纽”。从生产端看，研发设计、现代物流、软件信息服务（III）、供应链金融等生产性服务业是制造业转型升级的必要支撑；从流通端看，商贸流通、数字信息等服务业是商品要素跨区域流动的载体通道；从消费（883434）端看，餐饮住宿、文化旅游、健康养老、教育培训等生活性服务业是居民消费（883434）的核心内容。这种“双向连接”的属性，使服务业成为国民经济循环中承上启下、连接供需的关键环节。
(二)打通服务业堵点是畅通国内大循环的战略所需。构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。当前，国民经济循环面临的主要堵点，恰恰集中在服务业领域：生产性服务业向价值链高端延伸不够，制约了制造业升级和产业链韧性；流通环节的制度性交易成本偏高，阻碍了要素自由流动和统一市场形成；生活性服务业高品质多样化供给不足，抑制了内需潜力的充分释放。服务业扩能提质正是打通这些堵点、畅通经济循环的战略抓手。
(三)提升服务业竞争力是联通国际大循环的必然选择。服务业也是联通国内国际双循环的重要窗口。服务贸易已成为国际贸易增长的新动能，国际经贸规则重构的焦点正在转向服务领域。据商务部数据，2025年，我国服务贸易进出口总额超8万亿元，同比增长7.4%，但服务贸易逆差依然存在，“中国服务”品牌的国际认知度与经济体量不相匹配。制度型开放是服务业扩大开放的核心要义，也是我国由商品和要素流动型开放向更深层次开放迈进的关键一步。通过服务业扩能提质提升国际竞争力、参与国际规则制定，正是塑造国际合作竞争新优势的重要路径。
服务业扩能提质畅通国内大循环的三重传导机制
(一)生产端：以高端服务支撑制造升级。制造业是国民经济的脊梁，而生产性服务业则是制造业向价值链高端攀升的“助推器”。《意见》聚焦科技服务、现代物流、软件和信息服务（III）、供应链金融、节能环保、商务服务六大生产性服务领域，部署了17个重点环节的制度性改革，核心逻辑在于“以更强大的中国服务支撑更高端的中国制造”。
科技服务重在打通创新成果转化的“最后一公里”。《意见》提出“健全技术交易服务平台网络”“建设高校区域技术转移转化中心”，旨在构建覆盖全国的科技服务网络。2025年1至11月，我国研发与设计服务收入增速达10.5%，表明科技服务需求旺盛，但成果转化率仍有较大提升空间。建立跨区域科技成果转化利益共享机制，是打破“创新孤岛”的关键制度设计。
软件和信息服务（III）重在解决“卡脖子”风险。工业软件等领域仍面临供给短板，《意见》提出“深入实施‘人工智能（885728）+’行动”“加快工业软件创新突破”，正是以数字技术赋能制造业、培育新质生产力的战略部署。
检验检测认证服务重在推动标准接轨。《意见》提出“推动结果国际互认”，这对消费（883434）品质量提升和出口竞争力增强具有直接意义。更高标准的产品质量意味着消费（883434）者能够以更低的信息搜寻成本获得更可靠的消费（883434）选择。
生产性服务业向价值链高端延伸，通过降低企业创新成本、提升产品质量、增加就业岗位、提高居民收入等传导链条，成为内需增长的源头活水。这些传导机制虽不直接显现在零售数据上，却是消费（883434）持续增长的根本支撑。
(二)流通端：以制度统一降低交易成本。流通是连接生产与消费（883434）的桥梁，流通效率直接影响经济运行成本和消费（883434）者实际购买力。《意见》在货物运输、仓储、批发三个环节作出具体部署，其政策指向可以概括为“两个降低”。
降低物流成本。《意见》提出完善多式联运体系，推动“一单制”“一箱制”落地。货物从发货到收货只需一张单证、一个箱体即可完成全流程运输，消除了不同运输方式之间制度规则的“缝隙”。加快大宗散货和中长距离货物运输“公转铁”“公转水”，则指向运输结构的优化，铁路和水运的成本优势在统一调度下才能真正发挥。在仓储领域，《意见》提出“增强农产品（850200）产地冷藏保鲜、产后预冷、清选包装等服务能力”，这直接关系到农产品（850200）出村进城的效率和农民增收。物流成本每降低一个百分点，对社会消费（883434）品零售总额的拉动效应显著。
降低制度性交易成本。服务业领域的市场分割多以“隐性”形式存在不同的资质认定标准、差异化的监管规则、地方性的补贴政策，构成了一道道无形的“玻璃门”。《意见》在多个领域指向规则统一：多式联运的一单制改革、检验检测的结果互认、连锁经营的准入便利，都是以制度统一破除地方保护、降低跨区域流通成本的务实举措。流通端服务业的提质增效，能降低全社会交易成本、破除地方保护，是构建新发展格局的重要支撑。
(三)消费（883434）端：以品质供给释放内需潜力。消费（883434）是经济增长的最终动力，而服务消费（883434）已成为消费（883434）升级的主战场。2025年，我国居民人均服务性消费（883434）支出占居民人均消费（883434）支出比重达到46.1%，已接近半壁江山。《意见》围绕居民服务、养老托育、健康服务、文旅体服务四大领域作出部署，核心逻辑在于推动生活性服务业从“有服务”到“优服务”的品质跃升。
居民服务：以便利化释放日常消费（883434）活力。长期以来，居民服务行业呈现“小散弱”特征，标准化程度低、服务质量参差不齐。《意见》提出“提高居民服务便利化、品质化水平”，就是要通过制度供给推动这一领域转型升级。居民服务的提质扩容，不仅能直接增加服务消费（883434）规模，更能显著提升居民日常生活的便利度和获得感，让消费（883434）意愿在日常场景中持续释放。
养老托育：以制度互信激活“一老一小”消费（883434）。2025年末，我国60岁以上人口已超3.1亿，养老服务需求巨大而供给不足。养老机构跨区域连锁经营面临准入标准、补贴政策、监管要求等差异，制约了优质品牌全国化布局。《意见》提出“提高养老托育服务（885968）适配水平”，推动服务标准统一和资质跨区域互认，既能拓宽银发群体消费（883434）选择空间，也能降低家庭养老后顾之忧，削弱预防性储蓄动机。托育服务（885968）同样面临普惠供给不足、标准不一等问题，亟须在社区嵌入式托育、单位办托、家庭托育点等多元模式中建立统一的质量监管体系，让年轻家庭“托得起、托得好”。
健康服务：以专业化稳定消费（883434）预期。居民预防性储蓄倾向偏高，医疗支出的不确定性是重要原因。《意见》提出“增强健康服务专业化能力”，推动优质医疗资源下沉、发展远程医疗和互联网医疗，有助于降低居民的就医焦虑，将更多收入用于当期消费（883434）。世界银行研究表明，医疗保障覆盖率每提高10个百分点，居民消费（883434）率可提升约2个百分点。
文旅体服务：以制度创新创造消费（883434）场景。《意见》提出“创新文旅体服务模式”，指向打破景区管理的地方壁垒、推动旅游资源跨区域整合。国家文化和旅游部数据显示，2025年国内旅游人次同比增长16.2%，但国内旅游花费同比增长9.5%，“人来了但花得不多”反映出消费（883434）品质提升的空间。在更大范围内建立文旅消费（883434）的跨区域维权机制和统一品质标准，将切实打通服务消费（883434）的“最后一公里”。
服务业扩能提质联通国际大循环的作用路径
(一)制度型开放：以规则对接倒逼国内改革。制度型开放是服务业扩大开放的核心要义，也是我国由商品和要素流动型开放向更深层次开放迈进的关键一步。《意见》将“开放合作”确立为十六字原则之一，要求“主动对接国际高标准经贸规则，有序放宽服务领域准入”。
以开放促改革。近年来，我国已与29个国家签署数字经济（885976）合作谅解备忘录，推动数字服务、技术标准与跨境数据流动规则互认。主动对标全面与进步跨太平洋（601099）伙伴关系协定(CPTPP)、《数字经济（885976）伙伴关系协定》(DEPA)等高标准经贸规则，推动国内规制与国际接轨，是破除出海瓶颈的关键。《意见》提出在检验检测认证等领域“对标国际一流水平，推动结果国际互认”，在科技服务、金融服务等领域率先推进规则、规制、管理、标准的统一。这种以开放倒逼国内制度统一的设计，正是服务业领域“改革攻坚”与“开放合作”的有机结合。
以开放聚资源。服务业已成为吸收外资的主要渠道，连续多年利用外资占比超过七成。扩大服务业对外开放，能够吸引全球优质服务资源和先进技术，为国内市场提供更高品质的服务供给，同时也为国内服务业企业提供学习借鉴、提升竞争力的机会。
以开放拓空间。在数字贸易、金融科技等新兴领域主动参与国际标准制定，在数据跨境流动、知识产权保护（885791）等方面加快接轨，有助于提升我国在全球服务贸易治理中的话语权和影响力。
(二)服务贸易升级：以品牌出海提升国际竞争力。服务贸易是国际贸易中最具活力的部分，也是我国对外贸易的短板所在。2025年，我国服务贸易进出口总额超8万亿元，同比增长7.4%，稳居全球前列，但服务贸易逆差依然存在，“中国服务”品牌的国际认知度与经济体量不相匹配。
《意见》明确提出培育更多“中国服务”品牌的目标，要求“服务业全球竞争力、影响力明显增强”。商务部明确将从扩大研发、设计、检测、维修等生产性服务出口入手，带动金融、法律、咨询等专业服务（884257）协同出海。重点聚焦数字服务、跨境供应链、健康服务等领域，加快打造一批“中国服务”标杆品牌。
服务贸易升级不仅可以推动“中国服务”走出去，实现货物贸易与服务贸易协同发展，还能通过参与国际市场竞争倒逼国内服务业提升品质。这种以国际循环促进国内循环升级的机制，正是双循环相互促进的题中应有之义。中国服务业扩能提质的外溢效应日益显现，成为打通国内国际双循环的重要纽带。
推进服务业扩能提质畅通双循环的对策建议
(一)深化服务业领域规则统一。在全国层面建立隐性壁垒的常态化排查清理机制，由市场监管部门牵头，对各地准入条件、资质要求、监管规则进行系统评估，凡无法律法规依据的差异化规定一律清理废止。建立公众举报和行政问责制度，让市场主体成为监督主力。加快推进多式联运“一单制”“一箱制”、连锁经营“一照多址”、科技服务资质跨区域互认等规则统一，确保制度红利从政策文件转化为市场主体的真实感受，让服务要素充分流动、高效配置。
(二)推进服务业标准体系建设。标准是服务的“通用语言”，建议由行业主管部门联合推进重点领域服务标准的制修订工作，在养老、托育、家政、文旅等领域率先建立全国统一的服务质量标准体系，配套建立服务企业的全国统一信用档案，降低消费（883434）者的信息搜寻成本。推动服务业职业资格、技能等级、服务记录跨区域互认，让从业人员“一证通天下”，为服务企业跨区域经营提供人力资源保障。
(三)强化财政金融政策协同支撑。现有的服务消费（883434）与养老再贷款政策已形成较好的引导效应，建议进一步创新适应服务业特征的金融工具，在全行业推广收费权质押、经营权质押、数据资产质押、批量授信等融资模式，降低中小微服务企业的融资门槛。进一步拓展服务业发展资金的投向范围，向养老托育、县域商业体系建设、社区服务等民生领域给予倾斜配置，增强政策的精准性和普惠性。建立服务业小微企业融资风险分担机制，由中央和地方财政共同出资设立服务业融资担保基金，降低银行的信贷风险顾虑，真正打通金融服务实体经济的“毛细血管”。
(四)以制度型开放提升国际竞争力。制度型开放是服务业扩能提质的外部动力。建议在自贸试验区、海南自贸港等开放平台先行先试，在数字贸易、金融科技、专业服务（884257）等领域主动对接CPTPP、DEPA等高标准经贸规则，形成可复制推广的经验后向全国推广。有序放宽服务业领域外资准入，在研发设计、检验检测、健康服务等领域引入国际优质服务资源，以竞争倒逼国内服务业提升品质。同时，支持有条件的服务业企业“走出去”，培育具有国际竞争力的服务出口企业和产业集群，加快打造“中国服务”标杆品牌，参与全球服务贸易规则制定，提升我国在国际服务贸易治理中的话语权。
(五)因地制宜推进服务业分层分类发展。我国区域发展差异显著，服务业扩能提质不能“一刀切”。对于东部沿海省份，应聚焦科技服务、软件信息服务（III）、商务服务等高端生产性服务业，打造服务业创新策源地，以高水平开放提升国际竞争力。对于中西部省份，应依托资源禀赋和产业基础，有序承接服务业梯度转移，在文旅康养、特色农产品（850200）流通、物流枢纽建设等领域形成差异化竞争优势。对于县域和农村地区，应重点补齐基本服务短板，支持县域商业综合体、乡村冷链物流（885502）等基础设施建设，让农村居民就近享受便利化服务。通过分层分类施策，形成“东部引领、中部崛起、西部特色、县域夯实”的服务业高质量发展格局。
