粮食安全保障法实施两年有余，全国人大常委会首次就其实施情况开展检查。近日，全国人大官网公布《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国粮食安全保障法〉实施情况的报告》。
此次报告特别关注到当前惠农税收减免政策与实际市场情况脱节的问题。建议修订农产品（850200）收购发票管理制度，重新界定合理自产范围并实行分类开票管理；制定适配粮食经纪人经营特点的税收征管方式。
“粮财倒挂”问题依然突出
此次报告特被关注到种粮收益的相关问题。据统计，财政部等部委稳定实施玉米（885811）大豆（885810）生产者补贴等补贴政策，强化财政、金融协同，三大粮食作物、大豆（885810）完全成本保险和种植收入保险在全国稳步实施，农业保险保费收入突破1550亿元，为1.25亿户次农户提供风险保障超过5.2万亿元；2025年中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制正式启动实施，第一个实施周期（883436）（2025—2027年）每年安排22亿元补偿资金。
但报告也指出，国内粮食生产质量效益不高，粮食数量保障能力强劲与品质效益不足并存，高产量并未完全转化为高效益，部分粮食品种供给与市场需求存在错位，油料、专用粮食和饲料粮存在结构性短板。
与此同时，当前粮食主产区“粮财倒挂”问题依然突出。粮食商品价值偏低，对财政贡献有限，保障粮食供给与提高地区经济效益一直是摆在粮食主产区面前的两难选择。报告举例，产粮第一大省黑龙江省2025年粮食产量占全国粮食总产量的11.5%，但经济总量只占全国的1.2%。主产区利益补偿多停留在中央财政转移支付层面，产销区在产业链协同等方面的深层次协作潜力尚未充分挖掘。
就劳动者而言，报告指出，粮食生产增产不增收问题较大。2021—2024年，三大主粮亩均收益仅为76.3元。2025年，全国粮食总产量较上年增长1.2%，但小麦、玉米（885811）、大豆（885810）价格分别下降1.9%、3.8%、3.6%，稻谷价格保持稳定（增加0.1%），粮食增产价格下降，增产不增收问题突出。
报告建议，要把粮食增产和种粮农民增收更好地统一起来，把主产区扛稳粮食安全责任与区域经济发展统一起来，让种粮农民和主产区分享现代化发展红利。一是健全种粮农民收益保障机制。用足用好完全成本保险和种植收入保险政策，优化理赔流程，降低种粮农民收入损失风险。合理制定稻谷、小麦最低收购价，统筹做好市场化收购和政策性收储，保护农民种粮积极性。
二是完善粮食安全责任分担机制。健全粮食主产区奖补激励制度，结合政策评估情况，适时优化中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制。强化非粮食主产区的粮食生产责任，鼓励主产区和产销区构建粮食产业发展共同体，共担粮食安全保障责任。重新评估当前形势下产销区划分标准，探索产销区划分下沉到县级层面的可能性。
建议修订农产品收购发票管理制度
报告也关注到当前惠农税收减免政策与实际市场情况脱节的问题。
报告指出，惠农税收减免政策存在落地难。现行农产品（850200）收购发票政策，初衷是适配农民“自产自销”零散购销模式，当前粮食流通格局已彻底重构，经纪人成为连接种粮农民和用粮企业的中间环节和关键纽带，不可或缺。税收征管日趋规范，但税收风险防控与实操便捷度衔接存在差距，合规经营成本超过行业承受能力，且税负容易转嫁给种粮农民。
按照最初设计，农产品（850200）收购发票由农产品（850200）收购企业“自己开给自己”用于解决农民无法开发票的问题。收购企业可凭此增值税进项抵扣。税务部门多次强调，可开具收购发票的农产品（850200）仅限于农业生产者个人自产的初级农产品（850200）。纳税人向农业生产者个人以外的单位或个人购买农产品（850200），应当向对方索取增值税专用发票或普通发票，不得自行开具收购发票。
但又因为农民销售农产品（850200）免征增值税的相关政策存在，导致农产品（850200）收购发票成为虚开增值税发票违法犯罪行为的高发领域，典型做法如虚开农产品（850200）收购发票多列进项进行偷税，或者对外虚开发票，或者虚报出口骗取出口退税等。
除了偷税漏税等问题外，该制度本身也与当前的农业采销形势相脱节。
华夏新供给经济学研究院课题组此前撰文指出，当今大量分散的农户已不直接送粮销售，代之而起的是 “农业经纪人” ，以满足加工企业巨大规模农产品（850200）收购需求。这一市场行为有效促进了农业流通，较便捷地落实了农民收入，也降低了农产品加工（881103）厂的收购成本，是市场多赢行为。然而，在现行农产品（850200）收购发票管理制度下，这一做法却给农产品加工（881103）企业带来巨大的税务风险: 农业经纪人不被认定为农业生产者，为享受销售自产农产品（850200）免征增值税政策，农业经纪人往往虚构、伪造或以少代多提供 “农户身份” 证明材料，以同一身份将其收购的农产品（850200）销售给 ( 可多家) 农产品加工（881103）企业，然而农产品加工（881103）企业只能对销售方的身份进行形式审查，而一旦单个农民身份证累计销售额超过税务局设定的风险防控指标后，税务局进行稽查时，所有向其采购过农产品（850200）的加工企业，都面临被认定为虚开农产品（850200）收购发票的风险。
针对于此，报告建议，完善粮食收购发票管理制度。修订农产品（850200）收购发票管理制度，重新界定合理自产范围并实行分类开票管理；制定适配粮食经纪人经营特点的税收征管方式。
