党的二十届三中全会提出，深化自然资源有偿使用制度改革。为贯彻落实党中央、国务院关于完善国有土地资源有偿使用制度工作的决策部署，自然资源部对《划拨用地目录》（以下简称《目录》）进行了修订。自然资源部法规司、权益司负责人日前接受《中国自然资源报》记者采访，就《目录》的修订背景、主要修订内容和如何发挥新修订《目录》的作用等内容进行了解读。

　　问：修订《目录》的背景和目的是什么？

　　答：《民法典》第三百四十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。《土地管理法》第五十四条对划拨用地范围作出了规定，国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地等，可以以划拨方式供地。

　　2001年，原国土资源部制定实施部门规章《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），通过列举的方式，对划拨用地的具体范围进行细化。《目录》颁布实施24年以来，在完善土地要素市场化配置机制、保障相关基础设施建设和公益事业发展、规范土地市场秩序等方面发挥了重要作用。

　　随着经济社会发展、投融资体制改革和产业业态调整，现行《目录》需要按照党中央、国务院的决策部署，进行调整和优化。一是《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》等重要政策文件先后提出，深化土地要素市场化改革，扩大国有建设用地有偿使用范围，加快修订划拨用地目录。这些改革要求需要尽快落地。二是完善基础设施建设和公益事业发展的用地保障。随着城市建设的发展和近年来消防救援、国家储备等领域的改革推进，基础设施建设和公益事业用地的类型在不断丰富，一些新业态符合划拨用地制度的主旨，需要明确纳入《目录》范围，做好用地保障。三是一些传统基础设施建设领域出现了市场化的经营主体和经营方式，需要相应地采取竞争方式配置市场要素，不必然使用划拨土地。此外，现行《目录》有关行业用地的分类和概念需要与现行法律法规和有关行业管理政策的规定作出衔接，方便地方政府和自然资源主管部门执行。

　　为此，自然资源部对《目录》予以全面修订，贯彻落实党中央、国务院关于自然资源有偿使用制度改革的要求，提高土地要素配置精准性和利用效率。

　　问：《目录》的主要修订内容有哪些？

　　答：此次《目录》修订保持总体框架不变，聚焦《土地管理法》第五十四条所列举的四大类型，对一些具体用地类型和方式进行调整、删减、细化，修订后分为20类，106种具体情形。

　　严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。落实党中央、国务院关于完善国有建设用地有偿使用制度，扩大国有建设用地有偿使用范围等要求，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权：一是将鼓励有偿使用作为基本原则。明确《目录》列举的国有建设用地项目，可以以划拨方式供应；经建设单位同意，也可以出让、租赁等有偿使用方式提供。二是结合行业主管部门的意见，对于划拨用地的“非营利性”“公益性”“非经营性”等作出进一步限定，比如，在“（九）非营利性公共文化体育设施用地”增加“向公众开放”作为公共文化体育设施划拨用地的前提等。三是删去了一些实践中已采取市场化配置的用地方式。上述修改，旨在贯彻落实深化自然资源有偿使用制度改革，扩大国有建设用地有偿使用范围的要求。

　　完善基础设施和公益事业用地的类型。一是加强消防救援、应急避难设施等用地保障，本次修订单列“（四）消防救援、应急避难设施用地”予以保障。二是满足新形势下基础设施和公益事业的用地方式，落实国家储备体系建设的需求，单列“（五）国家储备设施用地”；补充新的用地业态，比如，在“（三）城市基础设施用地”中增加“市政管廊”，在“（十三）电力设施用地”中增加“储能电站及相应设施”等。三是传承和弘扬英雄烈士精神，加强对英雄烈士事迹的宣传和教育，单列“（十九）烈士纪念设施用地”。四是服务保障国家公园建设等生态文明建设需求，单列“由政府组织实施的生态环境和资源保护事业需要的保护和公共管理设施用地”。同时，根据近年来新制定的法律法规政策和有关行业主管部门的意见，对现行《目录》涉及一些用地方式类型进行修改完善。

　　完善审查标准和认定机制。随着新业态的发展和投资主体的多元化，地方普遍反映在具体工作中有时难以准确把握“公益性”等标准。本次修订进一步完善了审查标准和认定机制，明确划拨用地审查时应当根据建设单位提供的民办非企业单位、社会服务机构登记证书以及有关行业主管部门出具的材料文书等进行核实。根据工作需要，可以进一步征求有关行业主管部门的意见，通过具体的标准和横向的工作机制综合予以认定。

　　问：如何发挥修订《目录》对社会经济发展的促进作用？

　　答：新修订的《目录》贯彻落实党中央、国务院决策部署，在划拨用地的范围、审查程序等方面进行了完善和优化，有利于提高土地资源配置效率，有利于更好支持民生工程和国家重点项目建设，有利于规范土地管理秩序。各级自然资源主管部门要抓紧做好新修订《目录》的贯彻实施工作。

　　加强学习宣传。划拨用地制度在土地管理和要素保障工作中具有基础性、公益性、长远性保障作用。各级自然资源主管部门要进一步学习贯彻深化自然资源有偿使用制度改革的要求，结合划拨用地制度的法律渊源和主旨，准确理解把握本次修订的背景和主要内容。省级自然资源主管部门要将新修订的《目录》作为近期政策法规宣贯的重点，采取各种方式加强指导。

　　严格规范执行。各级自然资源主管部门要在划拨用地的审查报批程序中按照新修订的《目录》严格审查，对于符合《目录》的用地项目，特别是诸多民生工程，应当抓紧办理划拨用地手续，提高要素保障效能。对于不符合《目录》范围的建设项目，绝不允许违反规定以划拨方式供应，坚决维护土地管理秩序。自然资源督察机构将划拨用地制度的执行情况作为督察内容，发现违反规定批准划拨土地的，依法依规督促整改。

　　强化部门协作。划拨用地审查的重点和难点是把握界定“非营利性”“公益性”“非经营性”等标准。本次修订对审查的具体标准进行了补充完善，但随着新业态不断出现和发展，现有标准也不可能完全对工作实践中出现的所有用地情形进行覆盖和定义。因此，本次修订将建立部门协调参与机制作为完善划拨用地审查制度的内容。具体工作实践中，自然资源主管部门在审查建设项目是否符合《目录》标准时，可以采取征求意见、会商等方式会同行业主管部门进行研究并形成审查结论，在法律制度框架下充分发挥划拨用地的基础保障作用。